國有僵尸企業破產難：法院不敢接 政府不同意

企業申請破產，為何卻被法院拒之門外？
　　今年兩會期間，政協一次小組會議上，當談起國企破產問題時，一家央企董事長道出了自家遇到的煩心事。
　　兩年前，這家央企下屬的一家西南地區的企業在重組失敗后，向法院申請破產。在解決了一系列問題后，這家企業終于達到了《破產法》規定的破產條件。但令人不解的是，企業卻被“堵”在了法院門口，“進”不去。原因是“地方政府不支持，法院不愿意受理”。
　　無奈之下，該董事長給省領導寫了封信，最終，行政力量介入后，法院才受理了這家國企的破產案。
　　“商事制度改革下，企業辦‘出生證’容易，辦‘死亡證’難。”這家企業的故事引發了政協委員們20分鐘的討論。
　　“法院受理破產案件，費時費事不討好，影響結案率，所以沒有積極性。”說起破產二字，一位政協委員一臉無奈。
　　金杜律師事務所合伙人趙坤成處理破產案件長達16年，在他所處理的案件中，部分國企破產程序長達兩年甚至更久。
　　清理僵尸企業難，清理國有僵尸企業更難。
　　企業敢破產 法院不敢接
　　1986年12月，《企業破產法(試行)》出臺，但該法僅適用全民所有制的國有企業，而且是試行。2006年，新《破產法》頒布，不僅實現了不同類型企業破產在法規上的統一，還給企業破產設立了清算、重整、和解三個窗口。但專業人士發現，破產法有了，破產案件卻少了。
　　數據顯示，2007年，企業破產案4200件，隨后逐年下降，到了2012年，減少至2100件。與在工商行政管理部門吊銷、注銷的企業數量對比，進入司法程序的企業破產案件數量較少。
　　中國政法大學企業重組與破產研究中心主任李曙光提供了一組數據：我國適用破產程序案件的數量不足美國的0.2%和歐盟國家的1.16%。我國2014年每千家公司進入破產程序的數量僅為0.11戶，明顯低于歐盟平均70戶的數量。
　　有法學界人士認為，數字逐年下降，不一定是申請破產的企業少，也包括有的企業被一些法院拒之門外。“不是法條有問題，而是運用當中出現了問題。”在趙坤成看來，這首先反映出一個不能規避的問題：審判力量不足。
　　“破產案件涉及多部法規，如公司法、證券法……對法官也提出很高要求。”趙坤成說。
　　“還有法官內部考核問題”，在近期發布的一篇文章中，李曙光提出，法院內部的績效考核機制，對辦理破產案件的法官不利。
　　“有的法官不想接破產案件。”新《破產法》對案件受理作出了相應的限期規定，但趙坤成發現，自己遇到的案子極少能在期限內立案。
　　一位有多年審理破產案件經驗的法官告訴記者，法院受理企業破產案件數量的減少，既有外部環境問題，也有法院內部問題。
　　“一些法院的考核體系是以數量論英雄，辦一個破產案件可能要花幾年時間，這影響法官去處理企業破產案件的積極性。”在這位法官看來，越是沒人愿意受理，問題就積得越多；問題越多，法院處理就越難。“這逐漸形成一個惡性循環。”
　　趙坤成說，按規定，只有上市公司、金融行業的企業申請破產時，才需要最高院批準。“但一些地方法院往往把破產案件再上報給上級法院。”“法院考慮的問題比較多，土地、人員，甚至還有企業是否假破產的問題。”
　　有人對立案登記制度的實施寄予厚望，希望借此解決這種問題。中國人民大學破產法研究中心主任王欣新在一篇文章里說，去年5月1日，《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》和《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》施行，立案登記制的司法改革大幕在中國拉開，但這兩個文件都沒有明確規定破產案件是否也實行立案登記制。
　　深圳市中級人民法院曾在公告中提出，破產案件不適用立案登記制的理由之一，是“破產案件受理后,債務人的財產和營業事務依法均由管理人接管，債務人的權利能力和行為能力均受到重大影響，故破產案件不適用立案登記制”。
　　趙坤成寄望于法院“破產庭的建立”，希望這能為僵尸企業破產打開一條通道。
　　今年2月，全國部分法院依法處置“僵尸企業”調研及工作座談會在杭州召開，最高人民法院審委會專職委員杜萬華要求，人民法院要建立清算和破產案件審判庭，加強破產審判隊伍專業化建設。
　　趙坤成表示，現在僅有深圳、佛山等地的法院有破產庭，如果各地法院都建立了破產庭，會有利于破產案件的受理。“趨勢是好的，但仍然需要一個過程。”
　　政府哪些該管 哪些不該管
　　趙坤成發現，在破產過程中，國企很難給自己做主。
　　比如在破產路徑選擇上，是清算還是重整？企業主管部門和地方政府在這個問題上“較勁”得厲害。去年他接手了一個案子——一家央企申請破產，就出現了企業主管部門和當地政府“打架”的現象，主管部門想清算，地方政府堅決不同意：必須重整！
　　考慮到稅收和就業，地方政府千方百計希望企業“活”下來。最后，地方政府贏了。在清算還是重整這個問題上，企業足足耗費一年，法院因為沒有地方政府同意，一直沒立案。
　　趙坤成告訴中國青年報·中青在線記者，和民企不同，國企破產不是債權人和股東點頭，法院就能受理，還需要上級主管部門、地方政府的批復，還要求有企業維穩的預案等。
　　盡管新《破產法》實施后，為了讓一些僵尸企業順利進入破產程序，政府在后面“推了一把”。對員工多、小額債權人多、股東多的企業，政府在維護穩定上起到很大作用。
　　李曙光認為，許多地方政府出于政績需求或為了保持與主要信貸銀行的“優良信用”關系，對僵尸企業采取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財政輸血，甚至以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。
　　趙坤成認為，在國企破產問題上，政府首先要解決好和法院的分工問題。“法院做程序上該做的事情，政府不要干涉太多。比如，在管理人選擇和重組方選擇上。”
　　在李曙光看來，盡管有的法院建立了破產管理人名錄并通過搖號選取破產管理人，但最主要的方式還是通過政府機構主導的清算組來應對破產問題。政府介入在個案中或許有一定合理性，但大范圍采用，就意味著破產的非市場化運作，造成了破產程序運轉專業性不強，擠壓了市場中介組織發揮作用的空間。
　　他建議，相關國資管理部門與地方政府應在金融機構、國有企業匯集一批專家型企業家，更應以開放心態引進民企與戰略投資企業家介入僵尸企業的拯救與處置。
　　“資產處置不當，可能會導致國有資產流失，進而損害債權人利益，還可能造成資源浪費，不能有效盤活資產，無法充分發揮資產的造血功能。”趙坤成認為，國有資產的處置，在新法沒有出臺之前問題很多，現在的總體趨勢是越來越規范、嚴格，問題也在減少。
　　“雖然問題少了，但形勢仍然嚴峻，要多考慮公平與效率的平衡問題、行政審批與司法裁判的沖突問題、國資監管與市場經濟規律的協調問題。”趙坤成告訴記者。
　　他認為，在安置員工問題上，政府也要多些行動。“一涉及員工，問題就特別復雜。”比如，沒有簽合同的員工算不算國企員工？哪些人留哪些人走？員工欠薪欠保的問題如何解決？“法院一般只看企業有沒有相關的處置預案，還有就是政府給不給兜底。”
　　今年的政府工作報告中提出，中央財政將安排1000億元專項獎補資金，重點用于職工分流安置。
　　趙坤成建議，這筆錢應該優先給實施破產清算的企業用。“政府要做的是在政策上做好支持，比如維穩預案的制定、安置補償等。”
　　盡管嚴格來說，破產是市場化的選擇，政府不需要做任何事情，但對于國企的破產，李曙光認為，現在政府最應該做的就是從財政中拿出一筆錢，對下崗職工進行再培訓，幫他們再就業。
　　國企破產處理要提高效率
　　國企破產周期長，有的長達兩年甚至更久。這在法學界看來并不奇怪，因為國企面臨的困難，往往比民營企業多。
　　比如對重整方案的選擇。趙坤成說，國企要重整，誰來接盤很重要，這不僅要看是來自哪個行業的企業，還要看企業的資產規模、營利能力等，有的甚至要看是否愿意幫地方政府承擔社會責任。
　　在資產處置上，一些老國企，資產來源“五花八門”，很難界定。
　　在債權人的利益保護上，更需要加以平衡。“國企的債權人可能有銀行、供應商，甚至可能有高利貸。還債資金的來源從哪兒來，這是法院要考慮的，也是地方政府要考慮的。”趙坤成認為，每個債權人的訴求都不一樣，而且涉及現金、股票、股權等。
　　李曙光認為，破產法已運行9年，還有與市場經濟的發展不適應的地方?？梢越梃b一些國家管理破產事務的經驗，設立破產管理局。“建立破產管理局是國際上比較成熟的經驗，它是專門處理破產問題的機構。”
　　此外，李曙光發現，破產制度在運行中存在地方保護主義，政府干預破產市場化運作機制的程度較深。這就要求政府在政績考核制度上調整，打破以往的政績預期，引導地方政府從長遠利益出發作判斷，積極推動供給側結構性改革。
　　趙坤成認為，在新破產法實施過程中，有很多規定還不能真正有效率地實施。比如法律規定，人民法院受理破產申請后，有關債務人財產的保全措施應當解除，執行程序應當中止。
　　比如，有房產的企業在申請破產前往往已經有民事訴訟，相關法院對房產進行了凍結查封。“有的案子甚至有30多道查封令，涉及近20個法院。”按照破產法規定，企業破產申請被受理后，這些法院應該主動解除查封。但趙坤成發現，實踐中，很少有法院解除查封，多是通過協調解決，“浪費審判資源。”
　　另一個涉及效率的問題是，破產案件的處理時間，對于一些國有上市公司十分關鍵。比如上市企業因為凈資產為負被停盤，要想恢復上市必須在下一個會計年度轉為正，如果在下一個年度，資產由負轉正，就需要企業在做年度報表之前把破產重整的流程走完。“這有時間上的要求，需要在案件受理、決策過程中，提高效率，但一些國企有時候效率低，能不能在一年之內完成這個工作，是一個問題。”趙坤成說道。
　　國企改革專家、上海天強管理顧問公司總經理祝波善更關注的，則是僵尸國企是通過兼并重組，還是通過破產重整完成改革。
　　當前中央撥款的1000億元，應該給哪些企業先用？趙坤成說，在處理僵尸企業的問題上，千萬不要從上到下下指標，通過上報的方法或許更好。